Gli ultimi venti anni sono stati contrassegnati dall'attuazione delle politiche di decentralizzazione e deregolamentazione nelle società europee. Questi cambiamenti nell'organizzazione dei poteri hanno coinvolto anche il campo dell'istruzione.
L’articolo, innanzitutto, presenta l'estensione dello sviluppo dell'autonomia scolastica nei paesi dell'OCSE e, attraverso una revisione della ricerca empirica, mette in discussione le accuse dei difensori di queste politiche educative che, tra le altre cose, dovrebbero migliorare l'apprendimento degli studenti, sia in termini di efficienza scolastica che di uguaglianza. In molti paesi, le autorità locali e le singole istituzioni scolastiche sono diventate responsabili delle funzioni educative che precedentemente erano tradizionalmente di competenza del governo centrale. Il decentramento funzionale implica che alcune decisioni in materia di istruzione sono di competenza dei governi o delle istituzioni locali mentre il governo centrale rimane responsabile di altre decisioni. Dunque, la centralizzazione e il decentramento dell'educazione sono due concetti interdipendenti, che assumono forme diverse in vari contesti piuttosto che essere i termini estremi di un continuum. Al fine di presentare visioni sfumate di centralizzazione e decentralizzazione, l'OCSE ha identificato tre dimensioni di decentramento: le aree di competenza, il grado di autonomia e gli attori responsabili.
Oltre alla poliedrica natura del concetto di decentralizzazione, anche gli obiettivi di queste politiche sono molteplici. Nei paesi in cui il decentramento è stato intrapreso negli anni '80, queste riforme miravano a migliorare l'efficienza dei sistemi educativi. Il decentramento avrebbe dovuto generare entrate per il sistema educativo sfruttando il sistema fiscale locale e riducendo i costi operativi. A partire dagli anni '90, queste riforme erano più volte a ripristinare la legittimità delle istituzioni politiche e governative ridistribuendo il potere e consentendo ai genitori e ad altri partners locali di partecipare al processo decisionale. Tali politiche avrebbero dovuto aumentare gli obblighi degli attori locali nei confronti della scuola e stimolare innovazioni pedagogiche adattate alle esigenze di alunni e genitori. Infine, sono state presentate e legittimate anche le riforme del decentramento per migliorare la qualità dell'istruzione.Sulla base di una revisione della letteratura e degli scambi nell'ambito del forum internazionale dell'OCSE sugli indicatori dell'istruzione, come già evidenziato, sono stati identificati tre parametri principali dell'organizzazione dei poteri: gli attori o gli organi responsabili delle decisioni; il grado di autonomia di questi attori e le rispettive aree di competenza degli attori locali e nazionali.
L'OCSE studia l'organizzazione dei poteri nell'istruzione su intervalli di cinque anni. Le decisioni riguardanti l'organizzazione educativa vengono prese principalmente dagli istituti di tutti i paesi studiati. Nelle altre aree - gestione del personale e delle risorse, nonché pianificazione e strutture dell’istituzione scolastica - il potere decisionale delle istituzioni scolastiche è notevolmente ridotto. Nell'area della gestione del personale, la maggior parte delle decisioni viene presa al di fuori degli istituti scolastici. Solo in Inghilterra, Ungheria, Nuova Zelanda, Slovacchia, Svezia e Paesi Bassi le singole istituzioni scolastiche hanno davvero voce in capitolo nel reclutamento e nel licenziamento del personale, nonché sulla scala salariale e condizioni di lavoro. Tuttavia, in questi paesi, gli istituti non decidono in totale autonomia su tali questioni. Come spesso accade, le decisioni vengono prese all'interno di un quadro definito da un'autorità locale, regionale o centrale.Gli effetti dell'autonomia scolastica sul successo accademicoL’analisi qui espletata interessa l'autonomia delle istituzioni come una delle forme più avanzate di decentralizzazione educativa.
Innanzitutto, la domanda da porsi è se dare più potere alle istituzioni ha apportato conseguenze sulla qualità dell'istruzione. Misurare i benefici dell'istruzione decentralizzata e dell'autonomia istituzionale non è un compito facile per una serie di ragioni. Innanzitutto, queste riforme possono essere accompagnate da altre misure politiche che ostacolano o facilitano l'attuazione delle misure di decentralizzazione. In secondo luogo, anche se gli sforzi per decentralizzare l'istruzione non sono influenzati da altri parametri politici, gli effetti che possono essere attribuiti alle misure di decentramento sono difficili da decifrare. Poiché quasi tutte le misure educative mirano a migliorare la qualità della scuola, è difficile valutare quanto i risultati osservati possano essere attribuiti al decentramento o se siano il risultato di altri rilevamenti educativi. In effetti, le relazioni di causa ed effetto tra misure educative e cambiamenti nella scuola sono quasi sempre incerte. Una molteplicità di fattori e attori influenza un determinato cambiamento nel quadro educativo, attraverso una lunga catena di fattori intermedi che possono essere facilmente disturbati.
Al fine di isolare alcuni effetti delle riforme dell'autonomia scolastica sul rendimento degli studenti, alcuni autori sostengono che è necessario analizzare come queste politiche cambiano i fattori che sappiamo essere collegati all'apprendimento. Brian Caldwell e Jim Spinks, basandosi principalmente sullo studio dell'efficienza delle scuole, sostengono che un buon argomento a favore della gestione autonoma possa essere fondato "sulla base di risultati di studi sull'efficacia degli istituti”. Analogamente, riferendosi a diversi casi di studio nei paesi dell'America Latina, Donald Winkler e Alec Gershberg osservano che il decentramento nell'istruzione ha portato ad un rafforzamento delle qualifiche dei dirigenti degli istituti che sono più sensibili agli obiettivi di miglioramento dell'istruzione. Inoltre, queste riforme porterebbero ad un maggiore coinvolgimento degli insegnanti nei paesi studiati. Secondo questi due autori, questa fondamentale implicazione per il lavoro di équipe porterebbe a sua volta a un miglioramento dell'apprendimento degli studenti.
Di converso, Geoff Whitty, Sally Power e David Halpin hanno tenuto conto di una serie di caratteristiche degli istituti considerati efficaci: una forte leadership professionale, l'esistenza di un consenso sugli obiettivi e i valori della scuola, un focus sulla qualità e quantità dell'insegnamento e dell'apprendimento, lezioni ben pianificate, relazioni positive tra la scuola e le famiglie, nonché un ambiente che consenta un costante sviluppo professionale del gruppo docente. Questi riconoscono che il ruolo della leadership è sicuramente diventato più importante negli istituti indipendenti ma, dal loro punto di vista, si tratta più di un "orientamento manageriale che di un approccio partecipativo, una caratteristica chiave di istituzioni efficaci".
John Chubb e Terry Moe, che furono tra i primi difensori di una maggiore autonomia istituzionale, sostengono la loro tesi confrontando le organizzazioni di istituzioni pubbliche e private, che si dice siano più efficaci. Il loro studio rivela che, nelle istituzioni private, organi di governo più elevati, come i consigli di amministrazione, hanno meno potere decisionale rispetto al pubblico. Sottolineano inoltre che gli istituti privati sono più flessibili in termini di politiche di gestione del personale. Le procedure per licenziare un docente o qualsiasi altra categoria di personale sono meno complesse e più veloci. Inoltre, secondo questi autori, i dirigenti delle scuole private tendono ad avere un'esperienza di insegnamento più solida rispetto a quelli dei dirigenti scolastici pubblici. Sono meno interessati alle attività amministrative rispetto ai loro colleghi pubblici e più interessati alle questioni relative all'istruzione. Concludono con una forte argomentazione a favore dell'autonomia: "L'autonomia è, tra tutti i fattori studiati, quello che ha la più grande influenza sulla qualità generale dell'organizzazione scolastica. La burocrazia è chiaramente dannosa per l'organizzazione delle istituzioni".
Gli studi effettuati, invece, da B. Malen, R. Ogawa e J. Kranz concludono che esistono pochi dati a favore della tesi secondo cui l'autonomia scolastica sarebbe efficace in termini di miglioramento del rendimento degli studenti. Una meta-analisi approfondita condotta da K. Leithwood e T. Menzies porta a sostenere che questi risultati debolmente significativi sono dovuti al fatto che gli studi effettuati non distinguono diversi tipi di gestione dell’istituto scolastico che potrebbero essere associati a risultati accademici variabili. Questi, infatti, indicano tre diverse forme di gestione scolastica: la gestione amministrativa in cui il controllo è esercitato prevalentemente dai dirigenti scolastici, la gestione professionale che attribuisce un ruolo significativo agli insegnanti e la gestione da parte della comunità scolastica ad ampio senso – genitori e/o stakeholder.
- Fullan e N. Watson, contrariamente, sostengono che questi risultati deludenti sono principalmente causati dal fatto che la maggior parte delle riforme dell'autonomia scolastica sono state attuate senza obiettivi chiari. Notano che, senza una chiara idea degli obiettivi, del modo per raggiungerli e delle condizioni necessarie per il perseguimento degli stessi, le misure di autonomia scolastica non mirano direttamente agli obiettivi di miglioramento del rendimento degli studenti.
Sulla base del lavoro svolto sulle scuole di Chicago, gli autori affermano che l'autonomia scolastica funziona solo se è accompagnata da uno sviluppo delle capacità professionali degli istituti scolastici e della comunità. Alla fine, nonostante alcune conclusioni positive, questa revisione della ricerca sugli effetti, diretti o indiretti, delle politiche di autonomia scolastica mette in dubbio la capacità di queste riforme di migliorare la qualità della scuola. Solo l'autonomia della gestione del personale, in particolare in termini di assunzione di insegnanti, sembra associata, nel contesto di studi comparativi internazionali, a risultati accademici superiori. Ma i risultati non sono molto conclusivi e puntano in diverse direzioni. Questa revisione della letteratura evidenzia anche il fatto che un sistema di responsabilità che accompagna l'autonomia avrà probabilmente un effetto positivo sui risultati scolastici.
Rivedere i risultati della ricerca su un argomento particolare come quello dell'autonomia scolastica significa avventurarsi in un velo di nebbia che si dissipa delicatamente all'alba. A poco a poco, la configurazione sfocata di risultati parziali e contraddittori lascia il posto a conclusioni con contorni più solidi. Contrariamente ai risultati attesi, venti anni di ricerca sugli effetti delle politiche di autogoverno della scuola evidenziano i vantaggi della centralizzazione nei settori dell'istruzione e della valutazione. Gli effetti positivi dell'autonomia nella gestione delle risorse finanziarie e del personale devono ancora essere dimostrati. Nella misura in cui, in alcuni paesi, l'autonomia di gestione è collegata a una centralizzazione della valutazione, che assume la forma di misure di responsabilità di alto livello – accountability -, gli effetti positivi possono essere attribuibili alle misure inerenti il controllo più stretto dei risultati piuttosto che a quelle riguardanti la deregolamentazione delle tecniche educative.
Nonostante queste domande, studi sugli effetti dell'autonomia scolastica evidenziano leve positive per migliorare la qualità dell'istruzione. Pertanto, l'utilità dei meccanismi di valutazione e adeguamento nonché l'importanza di un approccio sistemico all'innovazione pedagogica - programmi integrati di riforma curriculare, collegamenti tra valutazioni formative e sommative, sviluppo professionale delle istituzioni e la loro organizzazione in reti - sono state evidenziate in questa ricerca. Oltre alle indagini internazionali su larga scala, studi condotti a livello scolastico consentono ai dirigenti scolastici e agli insegnanti delle scuole di essere interrogati sull'attuazione effettiva delle misure di decentramento e si dimostrano vie promettenti per la ricerca futura.
Luigia Santoro, laureata in Lingue e Letterature Straniere presso l’Università degli Studi di Bari, abilitata per l'insegnamento della Lingua e Cultura Francese nella Scuola Secondaria di I e II grado e specializzata per il sostegno. Attualmente, docente di Lingua Francese presso la Scuola Secondaria di I grado. Ha conseguito diversi titoli post-laurea. Formatrice ed esaminatrice in corsi preparatori per il concorso docenti, con insegnamento di “Didattica Inclusiva” e “Sicurezza e Privacy nella scuola”. Tra le sue numerose pubblicazioni: “Un Atelier du CIR, le théâtre au service des demandeurs d'asile et des victimes de torture” (Stamen, 2017); “Identità rivelate. Stereotipi, culture e pratiche del velo femminile tra oriente e occidente” (Stamen, 2017); I fonemi marcati dell’italiano L2 nei migranti africani (Ed. Circolo Virtuoso, 2017); Scuola e Sicurezza. Compendio per operatori scolastici in materia di sicurezza (Stamen, 2017); Il Dirigente Inclusivo. Profili, funzioni e responsabilità del DS come leader educativo (Stamen, 2018).